助力藥品安全監(jiān)管治理體系構(gòu)建

《藥品管理法實(shí)施條例》作為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，構(gòu)成了《藥品管理法》與藥品監(jiān)管規(guī)章、規(guī)范性文件之間的架橋，其能貫徹實(shí)施藥品管理法律規(guī)定；可以針對(duì)監(jiān)管難題有的放矢設(shè)定法律制度，規(guī)定權(quán)利義務(wù)；能汲取監(jiān)管實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)，將其固化為法律制度；能為藥監(jiān)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定提供法律依據(jù)。《藥品管理法實(shí)施條例》的修訂，將為藥品安全監(jiān)管治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供助力。

七大亮點(diǎn)

【亮點(diǎn)1】明確技術(shù)規(guī)范和指導(dǎo)原則的法律地位

《藥品管理法實(shí)施條例》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）明確了技術(shù)規(guī)范和指導(dǎo)原則的法律地位、覆蓋范圍、考慮要點(diǎn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第8條規(guī)定了“技術(shù)規(guī)范體系的建立”，規(guī)定“國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及我國(guó)藥品研發(fā)情況，參考國(guó)際通行的藥學(xué)研究、非臨床研究、臨床試驗(yàn)等活動(dòng)的技術(shù)要求，組織制定藥品研制、審評(píng)核查、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)等相關(guān)技術(shù)規(guī)范和指導(dǎo)原則”。　　　

【亮點(diǎn)2】以立法鼓勵(lì)創(chuàng)新

《藥品管理法》第16條第1款規(guī)定，國(guó)家支持以臨床價(jià)值為導(dǎo)向、對(duì)人的疾病具有明確或特殊療效的藥物創(chuàng)新。我國(guó)目前就加快藥品上市審批設(shè)計(jì)了四種機(jī)制，包括：《藥品管理法》第26條引入的附條件批準(zhǔn)制度，《藥品管理法》第96條規(guī)定的優(yōu)先審評(píng)審批程序，《藥品注冊(cè)管理辦法》第72、73條規(guī)定的特別審批程序，《藥品注冊(cè)管理辦法》第59條規(guī)定的突破性治療藥物程序。但《藥品注冊(cè)管理辦法》作為部門(mén)規(guī)章，其層級(jí)效力相對(duì)較低，《征求意見(jiàn)稿》第10條題為“加快上市通道”，賦予了突破性治療藥物、附條件批準(zhǔn)上市、優(yōu)先審評(píng)審批、特別審批制度以法律依據(jù)。同時(shí)《征求意見(jiàn)稿》第9條就國(guó)家完善藥物創(chuàng)新體系做出了系統(tǒng)規(guī)定，包括支持藥品的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和原始創(chuàng)新?！　　?br />
【亮點(diǎn)3】引入藥物緊急使用授權(quán)制度

我國(guó)現(xiàn)行《藥品管理法》第26條規(guī)定了附條件批準(zhǔn)藥品上市制度，有別于藥品緊急使用授權(quán)制度?！兑呙绻芾矸ā返?0條第2款則規(guī)定了疫苗的緊急使用授權(quán)制度，但我國(guó)一般意義上的藥品緊急使用制度并未建立。

《征求意見(jiàn)稿》第101條規(guī)定，出現(xiàn)特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件或者其他嚴(yán)重威脅公眾健康的緊急事件、尚無(wú)有效治療手段時(shí)，可引入藥品緊急使用授權(quán)制度?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第101條規(guī)定了藥品緊急使用制度的適用情形、適用程序、適用范圍，首次對(duì)藥品緊急使用授權(quán)制度加以系統(tǒng)建構(gòu)。

【亮點(diǎn)4】 促進(jìn)兒童藥、罕見(jiàn)病藥研制和創(chuàng)新

《藥品管理法》第16條第3款規(guī)定了兒童用藥品的優(yōu)先審評(píng)審批制度?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第28條對(duì)兒童用藥注冊(cè)申報(bào)程序做出了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，規(guī)定對(duì)首個(gè)批準(zhǔn)上市的兒童專(zhuān)用新品種、劑型和規(guī)格，以及增加兒童適應(yīng)癥或者用法用量的，給予最長(zhǎng)不超過(guò)12個(gè)月的市場(chǎng)獨(dú)占期。這也借鑒了國(guó)際通行的立法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)市場(chǎng)獨(dú)占期的引入，給兒童藥研究開(kāi)發(fā)以激勵(lì)，保證申請(qǐng)人獲得合理的市場(chǎng)回報(bào)。

《藥品管理法》第16條第1款規(guī)定，國(guó)家支持罕見(jiàn)病新藥研制?！端幤饭芾矸ā返?6條規(guī)定，國(guó)家對(duì)臨床急需的防治罕見(jiàn)病等疾病的新藥予以優(yōu)先審評(píng)審批?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第29條進(jìn)一步明確了臨床急需罕見(jiàn)病藥品的優(yōu)先審評(píng)審批程序，規(guī)定加強(qiáng)與申報(bào)者溝通交流。此外，在借鑒國(guó)外通行立法例的基礎(chǔ)上，規(guī)定對(duì)批準(zhǔn)上市的罕見(jiàn)病新藥，在藥品上市許可持有人承諾保障藥品供應(yīng)的情況下，給予最長(zhǎng)不超過(guò)7年的市場(chǎng)獨(dú)占期，期間不再批準(zhǔn)相同品種上市。這有助于給創(chuàng)新藥品研發(fā)企業(yè)以研發(fā)罕見(jiàn)病新藥的激勵(lì)?！　　?br />
【亮點(diǎn)5】強(qiáng)化藥品知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

2020年修改后的《專(zhuān)利法》第76條首次規(guī)定了藥品專(zhuān)利鏈接制度，國(guó)家藥監(jiān)局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局于2021年7月4日以《專(zhuān)利法》為依據(jù)、以公告的形式發(fā)布了《藥品專(zhuān)利糾紛早期解決機(jī)制實(shí)施辦法（試行）》。《征求意見(jiàn)稿》擬在行政法規(guī)中，首次系統(tǒng)規(guī)定藥品專(zhuān)利鏈接制度?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第38條規(guī)定了藥品注冊(cè)申請(qǐng)中的專(zhuān)利權(quán)糾紛解決程序機(jī)制，強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)建立藥品專(zhuān)利信息登記平臺(tái)，藥品注冊(cè)申請(qǐng)人和藥品上市許可持有人按規(guī)定登記藥品專(zhuān)利相關(guān)信息，并說(shuō)明涉及相關(guān)藥品專(zhuān)利及權(quán)屬狀態(tài)。

《征求意見(jiàn)稿》對(duì)藥品知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，注重原研藥企業(yè)、仿制藥企業(yè)之間的利益平衡?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第39條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)仿制藥發(fā)展，對(duì)首個(gè)挑戰(zhàn)專(zhuān)利成功并首個(gè)獲批上市的化學(xué)仿制藥，給予市場(chǎng)獨(dú)占期。國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)在該藥品獲批之日起12個(gè)月內(nèi)不再批準(zhǔn)同品種仿制藥上市。因此，制度設(shè)計(jì)的精髓在于，不僅保護(hù)藥品專(zhuān)利權(quán)人的合法權(quán)益、鼓勵(lì)新藥研發(fā)，還要促進(jìn)高水平仿制藥的發(fā)展?！　　?br />
【亮點(diǎn)6】賦予藥品標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)以法律地位

《藥品管理法》第28條規(guī)定了國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，規(guī)定了國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)品、對(duì)照品的標(biāo)定，但沒(méi)有給“標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)”以明確的法律地位，沒(méi)有明確制備藥品標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)的主體與程序?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第13條為“標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)”給出了定義，建議進(jìn)一步明確規(guī)定，由國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)指定的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)藥品標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)管理，組織制備藥品標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)。　　　

【亮點(diǎn)7】為藥監(jiān)執(zhí)法提供細(xì)化、可操作性的方案

現(xiàn)行《藥品管理法》有27次“情節(jié)嚴(yán)重”的表述，依據(jù)法律規(guī)定和行政處罰原理，綜合考量違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)影響程度等裁量因素，當(dāng)特定行為構(gòu)成“情節(jié)嚴(yán)重”的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用較重的處罰幅度?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第173條規(guī)定，當(dāng)存在多次被處罰且無(wú)悔改意愿、造成嚴(yán)重后果、造成重大社會(huì)影響等六種情形之一時(shí)，構(gòu)成《藥品管理法》規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”，應(yīng)適用較重的行政處罰幅度。

現(xiàn)行《藥品管理法》有16次“違法所得”的表述，對(duì)違法行為，應(yīng)沒(méi)收違法所得，同時(shí)依據(jù)法律規(guī)定，有時(shí)還要以“違法所得”為基數(shù)，科處一定倍率的罰款。但如何認(rèn)定“違法所得”，成為監(jiān)管實(shí)務(wù)中的難題?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第171條對(duì)違法所得的認(rèn)定加以明確規(guī)定，規(guī)定“認(rèn)定違法所得，應(yīng)當(dāng)以藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售藥品或者提供服務(wù)所獲得的全部收入計(jì)算，當(dāng)事人已經(jīng)繳納的稅款、社會(huì)保險(xiǎn)資金等國(guó)家規(guī)定必須繳納的款項(xiàng)，可以扣除?！辈粌H體現(xiàn)了《行政處罰法》的立法原意，也體現(xiàn)了沒(méi)收違法所得的制度要義，其法理不僅僅是“任何人都不能從違法行為中獲利”，同時(shí)也對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生懲戒的心理和精神效果。

兩點(diǎn)建議

【建議1】規(guī)定第三方機(jī)構(gòu)的角色

《征求意見(jiàn)稿》總則第5條規(guī)定了對(duì)技術(shù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和指定，這是對(duì)《藥品管理法》第11條的細(xì)化，建議規(guī)定第三方機(jī)構(gòu)在維護(hù)藥品安全中的角色，“鼓勵(lì)具備有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的基本條件和能力，并依法認(rèn)定的第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)，為藥品研制、生產(chǎn)、流通、使用、進(jìn)出口活動(dòng)提供檢驗(yàn)、核查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、認(rèn)證等相關(guān)技術(shù)服務(wù)?！薄　　?br />
【建議2】 推進(jìn)監(jiān)管數(shù)據(jù)開(kāi)放

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》提出，加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享，推進(jìn)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，優(yōu)先推動(dòng)民生保障、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)有序開(kāi)放。“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”中提及的“政府?dāng)?shù)據(jù)”，意指行政主體在依法履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源。在此強(qiáng)調(diào)開(kāi)放更為原始的政府?dāng)?shù)據(jù)，以利于用戶的數(shù)據(jù)處理和增值服務(wù)。

《征求意見(jiàn)稿》第6條規(guī)定了藥品監(jiān)督管理信息化建設(shè)和監(jiān)督管理信息共享，建議規(guī)定，“積極推進(jìn)藥品監(jiān)督管理信息共享和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放?！?br />
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